Dans un entretien le 23 avril, avec l’Arms Control Association, la secrétaire d’État adjointe Mallory Stewart, du Bureau du contrôle des armements, de la dissuasion et de la stabilité du Département d’État américain, a déclaré pour la première fois que les États-Unis étaient ouverts à l’examen d’une proposition de la Chine selon laquelle les États dotés d’armes nucléaires négocier un traité sur le non-emploi en premier (NFU) des armes nucléaires.
Déclarant qu’elle « aimerait interroger » les responsables chinois sur cette idée et sur la manière dont une telle déclaration peut être crédible et cohérente avec l’évolution de certaines capacités stratégiques, Stewart a évoqué la possibilité que les États-Unis et la Chine puissent avoir une conversation sur cette proposition. Au cours de cette même conversation, a-t-elle ajouté, les deux parties pourraient également discuter des méthodes permettant de réduire les risques stratégiques, notamment un système de notification des lancements de missiles, que les États-Unis ont proposé à plusieurs reprises.
La déclaration de Stewart constitue un changement significatif dans les efforts continus de l’administration Biden pour engager la Chine et la Russie sur les questions de contrôle des armements nucléaires. D’abord décrit dans un discours majeur prononcé en juin 2023 par le conseiller à la sécurité nationale Jake Sullivan, la stratégie avait consisté essentiellement à déclarer que les États-Unis étaient prêts à entamer des pourparlers à tout moment et « sans conditions préalables », indépendamment de toute autre question bilatérale. Pourtant, alors que la Russie rejette les ouvertures américaines tant en privé qu’en public, et que la Chine continue de résister à s’engager de manière substantielle sur des questions importantes pour les États-Unis, cette incitation supplémentaire pourrait servir de base à un dialogue substantiel sur les questions nucléaires.
Le NFU et le développement nucléaire de la Chine
Chine établi sa position NFU immédiatement après son premier essai réussi d’une bombe atomique en 1964, promettant que « la Chine ne sera jamais la première à utiliser des armes nucléaires, et en aucune circonstance ». S’appuyant sur la pensée du président Mao, qui a déclaré « la bombe atomique est un tigre de papier », la NFU a servi de contrainte interne clé aux forces nucléaires chinoises et de guide pour la stratégie nucléaire chinoise. Rejetant la course aux armements nucléaires des États-Unis et de l’Union soviétique, la Chine poursuivi une stratégie basée sur le maintien d’une « dissuasion minimale », ou d’un arsenal « réduit et efficace » d’environ 200 ICBM, dont la seule exigence était de donner à ses dirigeants une capacité de « représailles assurées ».
Tout en évitant bon nombre des divers accords de contrôle des armements initiés par d’autres pays, la Chine a toujours plaidé pour que d’autres États dotés d’armes nucléaires suivent son exemple et fassent des déclarations similaires en matière de NFU. C’était sa position officielle lorsque la Chine a commencé à s’engager dans des négociations sur le désarmement nucléaire dans les années 1970, par exemple, et plus tard, sa principale contribution aux négociations sur le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) dans les années 1990. Plus récemment, en février, Sun Xiaobo, directeur général du département du contrôle des armements au ministère chinois des Affaires étrangères, a de nouveau déclaré appelé aux États dotés d’armes nucléaires « de négocier et de conclure un traité sur le « non-recours mutuel en premier aux armes nucléaires » ou de publier des déclarations politiques à cet égard. »
Les États-Unis, pour leur part, n’ont sans doute jamais pris au sérieux ni le NFU de la Chine, ni ses diverses propositions en faveur d’un traité NFU. En effet, le petit arsenal nucléaire de la Chine et ses capacités limitées en ont fait pour l’essentiel un problème. Mais cette situation a commencé à changer ces dernières années à la suite d’informations, dès 2021, selon lesquelles la Chine était engagée dans une expansion nucléaire « rapide » et « sans précédent ». Le rapport annuel du Pentagone rapports sur la puissance militaire chinoise, on estime que la Chine a produit environ 100 nouvelles ogives nucléaires par an, pour un total d’environ 500 aujourd’hui. Dans le même temps, les rapports détaillent le développement d’une « triade nucléaire » viable avec de nouveaux bombardiers stratégiques et des missiles lancés depuis la mer destinés à augmenter sa force ICBM basée à terre.
Cela a conduit de nombreux hauts responsables militaires américains à conclure que la Chine a abandonné sa stratégie traditionnellement défensive. Selon » à l’amiral Charles Richard, alors chef du commandement stratégique américain, en 2021, « ces capacités remettent en question la déclaration politique de « non-utilisation en premier » de la Chine et la stratégie de dissuasion minimale implicite ». Ce jugement a été réitéré récemment par son successeur, l’amiral Anthony Cotton, qui dit il était « difficile de croire » que la Chine continue d’adhérer à sa stratégie déclarée de NFU et de dissuasion minimale.
Une nouvelle base de dialogue
Vraisemblablement, c’est pour les mêmes raisons que Stewart a exprimé le même scepticisme dans son entretien avec Arms Control Today, lorsqu’elle a déclaré qu’elle « aimerait demander [Chinese officials] pour expliquer comment vous pouvez avoir une politique de non-utilisation en premier si vous la déclarez simplement et lorsque tout ce que vous faites ou développez semble incohérent. Mais cette déclaration porte également le signal sans équivoque que les États-Unis sont prêts à prendre au sérieux le NFU de la Chine et à établir les bases d’un dialogue bilatéral sur la question afin de mieux comprendre les intentions de Pékin.
Pour les États-Unis, les avantages d’une discussion de bonne foi offriraient l’opportunité d’avoir un aperçu du processus décisionnel autrement opaque de la Chine en matière nucléaire. Cet aperçu pourrait même valider les arguments avancés par experts indépendants que les développements stratégiques de la Chine peuvent en fait être cohérents avec sa stratégie traditionnelle de représailles assurées, et s’expliquer par les menaces perçues posées par les systèmes de défense antimissile conventionnels de frappe de précision de plus en plus sophistiqués des États-Unis.
En outre, cela pourrait être l’occasion de comprendre quelles armes sont, du point de vue de la Chine, compatibles ou incompatibles avec une politique du NFU. Cela permettrait aux décideurs politiques de mieux prédire quel type de capacités la Chine est susceptible de développer et de déployer à l’avenir. En outre, un approfondissement des discussions sur cette question et des références plus positives de la part des États-Unis au sujet d’un traité NFU pourraient conduire à des progrès sur des questions prioritaires pour les États-Unis, comme le système bilatéral de notification des lancements de missiles.
Pour la Chine, l’avantage d’une telle discussion serait de rassurer les États-Unis sur leurs intentions bienveillantes tout en démontrant leur engagement envers leur politique NFU. Les experts chinois en matière de contrôle des armements pourraient également considérer un tel dialogue comme une opportunité de convaincre leurs homologues américains de réfléchir de manière plus constructive à la manière de déclarer une politique NFU réalisable. Un tel débat de haut niveau, même s’il ne conduit pas les États-Unis à déclarer leur propre politique NFU, pourrait également servir les intérêts chinois en contribuant à faire progresser les perspectives d’un traité multilatéral NFU plus largement au sein de la communauté internationale.
Il est intéressant de noter que la publication des remarques de Stewart intervient alors que le secrétaire d’État américain Antony Blinken entame trois jours de réunions en Chine. Alors que le précédent rapport a noté que des sujets tels que la Russie, Taiwan, la mer de Chine méridionale et les relations entre les peuples seraient inclus à son ordre du jour, il est probable que ce nouveau développement a fourni l’occasion aux deux parties d’évaluer la sincérité de chacun avant ce qui pourrait conduire à une nouvelle série de pourparlers sur la maîtrise des armements et la stabilité stratégique.
