Ces derniers mois, l’attention s’est portée sur des mécanismes minilatéraux relativement nouveaux, notamment la trilatérale États-Unis-Japon-Philippines et le pacte de sécurité Australie-Royaume-Uni-États-Unis (AUKUS). Pourtant, cette focalisation plus restreinte dissimule la tendance plus large de la mise en réseau des minilatéraux entre pays et secteurs, qui transcende à la fois les efforts récents de Washington et l’accent mis sur la sphère de la sécurité. Elle esquive également la question de l’éventail des opportunités et des défis que ces minilatéraux présentent ainsi que de la manière dont ils pourraient se dérouler à l’avenir.
L’Asie n’est pas étrangère au minilatéralisme. Au-delà de l’analyse des définitions, dans la pratique, les institutions de type minilatéral regroupant quelques États clés font partie de l’architecture institutionnelle en évolution de la région depuis des décennies, qu’il s’agisse de l’accord sur les patrouilles du détroit de Malacca entre l’Indonésie, la Malaisie, Singapour et la Thaïlande ou de l’Initiative de la baie du Bengale pour la coopération technique et économique multisectorielle (BIMSTEC), regroupant le Bangladesh, le Bhoutan, l’Inde, le Myanmar, le Népal, le Sri Lanka et la Thaïlande, qui a été mise en place en 1997 dans le contexte de l’accent mis après la guerre froide sur l’intégration régionale. Elles ont également coexisté avec d’autres parties de l’architecture régionale dans le cadre de changements plus vastes, notamment des institutions multilatérales comme l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) et le réseau de cinq alliances bilatérales des États-Unis avec l’Australie, le Japon, les Philippines, la Corée du Sud et la Thaïlande.
Cette dernière phase de prolifération des mini-accords est frappante par sa nature multi-acteurs et multiforme. Les mini-accords menés par les États-Unis, comme l’AUKUS ou la trilatérale États-Unis-Japon-Corée du Sud, attirent souvent le plus d’attention dans un contexte de concurrence croissante entre les États-Unis et la Chine. Mais cela ne tient pas compte du fait que les pays asiatiques eux-mêmes ont utilisé les mini-accords pour faire face à un large éventail de défis découlant de ce que certains ont appelé une polycrise. On peut citer comme exemples l’essor par l’Inde de mini-accords non américains comme la trilatérale Australie-Inde-Indonésie ou l’implication fondatrice de Singapour et de la Nouvelle-Zélande dans l’Accord de partenariat pour l’économie numérique, qui est un mini-accord plus sectoriel. Parmi les exemples transcontinentaux relativement plus ciblés et axés sur des questions spécifiques, on peut citer le programme mondial de combat aérien Italie-Japon-Royaume-Uni.
En outre, alors que la Chine proteste contre la formation de certains mini-organismes pour la contenir, Pékin développe ses propres institutions. Certaines d’entre elles suscitent leur lot d’inquiétudes dans certaines parties de la région, même si celles-ci sont parfois évoquées plus discrètement. Un exemple frappant est la percée que la Chine a tenté de faire par le biais de sa coopération Lancang-Mékong en Asie du Sud-Est continentale. Dans le même temps, d’autres institutions dont la Chine est l’un des principaux acteurs gagnent également du terrain auprès de certains États. La liste croissante des pays signataires de l’expansion des BRICS – du nom de ses membres d’origine, le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine et l’Afrique du Sud – en est un exemple, dans un contexte d’inquiétudes concernant la collaboration croissante entre la Chine et la Russie. Cela s’étend également à des exemples plus ciblés, notamment les tentatives de Pékin d’entrer dans le domaine spatial via la Station internationale de recherche lunaire en dehors des initiatives menées par les États-Unis comme les accords Artemis.
Cette prolifération des mini-organisations est source d’opportunités et de défis pour l’architecture régionale. Les mini-organisations sont attrayantes parce qu’elles peuvent agir plus rapidement que les organisations multilatérales et sont plus flexibles que les alliances. En même temps, leur nature plus souple peut parfois les rendre plus difficiles à institutionnaliser et à maintenir dans un contexte de changement de direction, comme en témoigne l’expérience précoce du Quad. Les mini-organisations peuvent également soulever des questions sur la façon dont elles sapent certains aspects de l’architecture existante, dupliquent les fonctions existantes et compliquent les normes en matière de transparence et d’inclusion dans le contexte d’une concurrence accrue entre les grandes puissances. La manifestation la plus visible de ce phénomène est l’inquiétude quant à la centralité de l’ASEAN, même si certains anciens responsables éminents ont eux-mêmes souligné que cela était en partie dû à l’incapacité du groupe à agir sur les initiatives précédentes pour anticiper l’évolution de la dynamique stratégique.
Pour tirer parti de ces opportunités et de ces défis, il faudra non seulement évaluer ces institutions dans une perspective plus large de rapport coût-bénéfice, mais aussi reconnaître les compromis complexes et réels en jeu entre des aspects tels que l’inclusivité et l’efficacité. Et même si un environnement plus concurrentiel sur le plan stratégique rend encore plus difficile l’adoption d’un ensemble commun de normes et de pratiques en matière de renforcement des institutions, il sera essentiel de prêter attention à des aspects tels que la socialisation des nouvelles institutions par rapport aux institutions existantes et de le faire de manière transparente pour gérer la dynamique en évolution. En outre, des questions telles que les liens interinstitutionnels doivent être envisagées non seulement dans leur ensemble, mais aussi de manière plus flexible, ad hoc et thématique. Après tout, c’est l’un des avantages dont les mini-institutions sont censées bénéficier par rapport aux institutions multilatérales plus grandes et plus rigides. Nous devons également nous attendre à voir davantage de pays s’engager dans des formes de couverture institutionnelle et de shopping de forums qui pourraient défier les conceptions bien définies de la place des pays dans la concurrence entre les États-Unis et la Chine ou dans l’architecture indo-pacifique.
La trajectoire exacte de cette dernière vague de minilatéralisme en Asie reste à déterminer. On espère que de nouveaux minilatéralismes pourront contribuer à relever de manière significative les multiples défis auxquels sont confrontés les gouvernements régionaux et leurs populations, de la coercition maritime à la crise climatique. Dans le meilleur des cas, ils pourraient même redynamiser les multilatéralismes et démontrer que le renforcement des institutions ne doit pas toujours être un jeu à somme nulle. Dans le même temps, si des efforts ne sont pas faits pour financer et soutenir correctement ces minilatéralismes, ils pourraient également finir par compliquer davantage le paysage institutionnel déjà désordonné de l’Asie tout en n’apportant que peu de valeur ajoutée. Pire encore, ils pourraient devenir des plateformes qui enracinent les divisions bipolaires, comme l’ont averti certains décideurs politiques, en particulier si le renforcement des institutions se concentre étroitement sur la surenchère entre les États-Unis et la Chine et que cette impulsion n’est pas modérée par d’autres puissances influentes comme l’Australie, l’Union européenne, l’Inde, le Japon ou la Corée du Sud.
Il reste à déterminer la trajectoire exacte que suivra la nouvelle vague de mini-institutions multilatérales dans les années à venir. Pourtant, la complexité des défis qui nous attendent et la soif de collaboration et de résultats tangibles suggèrent que l’accent mis sur cette couche du paysage institutionnel multidimensionnel de l’Asie devrait se poursuivre dans les années à venir.
