La semaine dernière, le président sud-coréen Yoon Suk Yeol a déclaré la loi martiale, invoquant l’article 77(1) de la constitution du pays. Or, cette disposition était manifestement inappropriée. Il autorise le président à proclamer la loi martiale si « cela est nécessaire pour faire face à une nécessité militaire ou pour maintenir la sécurité et l’ordre publics par la mobilisation des forces militaires en temps de guerre, de conflit armé ou d’urgence nationale similaire. . . .» La Corée du Sud n’était pas attaquée par la Corée du Nord ou par tout autre adversaire, ne connaissait pas de catastrophe naturelle et ne se trouvait en aucun cas au milieu d’une véritable urgence.
Le président Yoon a néanmoins revendiqué l’autorité de la déclaration parce que le Parti démocrate (PD) d’opposition, qui détient la majorité à l’Assemblée nationale, contrecarrait son programme politique en le rejetant et en cherchant à ouvrir des enquêtes sur les actes répréhensibles présumés de son épouse. Yoon a déclaré qu’il imposait la loi martiale parce que ses opposants politiques travaillaient pour la Corée du Nord, mais il n’y avait aucune preuve pour étayer cette affirmation. En conséquence, quelques heures après la déclaration de Yoon, l’Assemblée nationale a voté pour lui demander de la lever – comme l’Assemblée nationale a le pouvoir de le faire en vertu de l’article 77(5) de la constitution. Yoon s’est conformé et s’est ensuite excusé d’avoir déclaré la loi martiale en premier lieu.
Les excuses n’ont pas apaisé la population sud-coréenne, dont beaucoup sont descendus en grand nombre dans la rue pour exiger la démission de Yoon ou sa destitution. Pendant ce temps, les membres du DP cherchent à destituer Yoon. Au début, il semblait que les membres du Parti du pouvoir populaire (PPP) de Yoon se joindraient aux efforts de destitution, mais au cours du week-end, ils n’ont pas coopéré. L’article 65(2) exige une majorité des deux tiers de l’Assemblée nationale pour destituer le président. Les membres du PPP ont contrecarré les efforts de destitution en ne se présentant pas à l’Assemblée nationale pour voter. Les dirigeants du PD se sont engagés à renouveler la tentative de destitution. Pendant ce temps, le ministère de la Justice a interdit à Yoon de voyager à l’étranger. Il est possible qu’au moment où cet article sera mis sous presse, d’autres développements importants se soient produits en Corée du Sud.
En mettant de côté le sort du président Yoon, les événements de la semaine dernière en Corée du Sud méritent d’être étudiés pour ce qu’ils nous disent sur les pièges potentiels des pouvoirs d’urgence constitutionnellement autorisés – et aussi pour ce qu’ils nous disent sur le garant ultime de la démocratie constitutionnelle.
Pouvoirs d’urgence
La constitution sud-coréenne n’est pas la seule à accorder au plus haut responsable de la branche exécutive du gouvernement le pouvoir de déclarer une urgence nationale, ni à donner également au corps législatif national le pouvoir de contrôler cette autorité. De nombreuses autres constitutions nationales font de même.
Prévoir des pouvoirs officiels d’urgence dans une constitution présente des avantages mais aussi des coûts. La justification des pouvoirs d’urgence est simple. En cas de guerre, de catastrophe naturelle ou d’autres situations d’urgence, une action gouvernementale rapide et décisive est souvent nécessaire. Les processus gouvernementaux habituels peuvent être trop lents pour prendre les mesures nécessaires. En outre, les délibérations et les débats publics – éléments ordinaires de la politique démocratique – peuvent eux-mêmes être incompatibles avec l’élaboration d’une réponse efficace à une menace existentielle, militaire ou autre.
Le risque des pouvoirs d’urgence est qu’ils puissent être abusés. Par exemple, au milieu des années 1970, la Première ministre Indira Gandhi a gouverné l’Inde sous un prétendu état d’urgence pendant près de deux ans, période pendant laquelle son gouvernement a commis de graves violations des droits et libertés civiques. Le Parlement a notamment facilité le régime d’urgence, illustrant l’utilité limitée d’un contrôle législatif sur une déclaration d’urgence – en particulier lorsque, comme c’était le cas en Inde à l’époque – le chef du gouvernement appartient au parti qui contrôle le corps législatif national.
Exceptionnalisme américain
Les États-Unis sont-ils différents ? Formellement, la Constitution américaine ne confère au président aucun pouvoir d’urgence, même si la réalité sur le terrain est plus complexe. Comme l’expliquait feu le juge en chef William Rehnquist dans son livre perspicace de 1998, Toutes les lois sauf une : les libertés civiles en temps de guerre, en pratique, en temps de guerre, le Congrès et les tribunaux ont souvent donné au président une plus grande latitude pour exercer les pouvoirs habituels de sa fonction. d’une manière qu’ils n’accepteraient pas en temps de paix.
Ce phénomène est, au mieux, une bénédiction mitigée. Cela permet aux présidents de mobiliser le pouvoir pour répondre aux besoins du moment, mais cela permet également des abus. Par exemple, la tristement célèbre décision de la Cour suprême dans l’affaire Korematsu c. États-Unis – confirmant la politique raciste par laquelle les Américains d’origine japonaise ont été exilés de leurs foyers sur la côte ouest et envoyés dans des centres de détention – était basée sur la déférence envers le pouvoir exécutif dans les affaires militaires en temps de guerre.
De plus, comme le titre du livre de Rehnquist l’indique, ce n’est pas parce que les présidents américains ne disposent pas de pouvoirs d’urgence qu’ils n’essaient pas parfois de les exercer. Au début de la guerre civile, alors que le Congrès était hors session, le président Abraham Lincoln prétendait suspendre de sa propre autorité le privilège du bref d’habeas corpus. Même si Lincoln était prêt à se conformer à une décision contraire du Congrès, le juge en chef Roger Taney a statué que le président n’avait aucun pouvoir unilatéral pour suspendre l’habeas corpus. Son opinion dans Ex Parte Merryman a noté que la clause de suspension de la Constitution apparaît dans l’article I, régissant les pouvoirs du Congrès, et non dans l’article II, qui décrit les pouvoirs du président.
Le 4 juillet 1861, Lincoln répondit au défi de Taney dans un discours au Congrès. Il a posé des questions rhétoriques sur les limites juridiques de la Constitution à la suspension de l’habeas corpus : « Est-ce que toutes les lois, sauf une, ne seront pas exécutées, et le gouvernement lui-même s’effondrera-t-il de peur que celle-ci ne soit violée ?
Il est difficile de ne pas sympathiser avec Lincoln, dont la cause était juste, face à Taney, l’auteur de la fameuse opinion de Dred Scott. Mais si les pouvoirs d’urgence peuvent être exercés dans l’intérêt de la justice, ils peuvent aussi être déployés à des fins douteuses. Au cours de son premier mandat, par exemple, le président Donald Trump a déclaré l’état d’urgence comme motif juridique apparent pour détourner des fonds que le Congrès avait affectés à d’autres fins vers la construction d’un mur frontalier. Au lendemain de l’élection présidentielle de 2020, il aurait envisagé de déclarer la loi martiale. En pesant les coûts et les avantages des pouvoirs d’urgence, il faut tenir compte du fait qu’un Trump, tout autant qu’un Lincoln, aurait le pouvoir de les exercer.
Barrières de parchemin
Pourquoi Trump n’a-t-il pas déclaré la loi martiale en décembre 2020 ? Qu’est-ce qui pourrait l’empêcher de le faire à un moment donné au cours des quatre prochaines années ?
Il est tentant de dire « la Constitution ». Avant la décision du juge en chef Taney dans l’affaire Merryman, il était au moins plausible d’affirmer que le président avait le pouvoir de suspendre le privilège du bref d’habeas corpus parce que la clause de suspension ne dit rien sur la question de savoir quel acteur étatique l’exerce. En revanche, aucune disposition de la Constitution n’autorise un président à imposer la loi martiale en toutes circonstances.
Cependant, la Constitution écrite ne prévoit pas de restrictions auto-exécutoires aux pouvoirs présidentiels d’urgence. Comme l’a écrit le juge Robert Jackson dans son opinion dans l’affaire de la saisie de l’acier, « le pouvoir de légiférer en cas d’urgence appartient au Congrès, mais seul le Congrès lui-même peut empêcher le pouvoir de lui glisser entre les doigts » et entre les mains du président. Le juge Jackson aurait pu ajouter que les tribunaux peuvent également contrôler le pouvoir présidentiel – comme ils l’ont fait dans l’affaire Steel Seizure lui-même – mais seulement si le président obéit aux décrets des tribunaux ou si d’autres responsables exécutifs, y compris des responsables militaires, sont prêts à défier les ordres illégaux. par le président.
Supposons que le président Yoon ait défié l’Assemblée nationale et refusé de révoquer la déclaration de la loi martiale. Supposons qu’au cours de son deuxième mandat, le président élu Trump tente d’imposer la loi martiale. Ni en Corée du Sud, ni aux États-Unis, ni ailleurs où un tel événement pourrait se produire, une constitution ne pourrait faire quoi que ce soit pour l’arrêter. Après tout, une constitution est littéralement constituée de mots, ses dispositions n’étant rien de plus que ce que James Madison, dans son numéro 48 du Federalist, appelait de simples « barrières de parchemin ». En fin de compte, nos institutions – y compris, et surtout, l’armée – ne protègent l’État de droit que dans la mesure des personnes qui les dirigent et y servent.
