Capitol Hill vu par une journée nuageux. (Photo par Anna Moneymaker/Getty Images)
Alors que les entrepreneurs de défense traditionnels et les étrangers se réunissent ce mois-ci pour la méga-conférence de l’Association de l’armée américaine, la dernière politique d’acquisition de l’armée ne fait que renforcer d’anciens dysfonctionnements qui éloignent les entreprises les plus innovantes.
Surtout, la directive de mars de l’armée sur « Permettre des pratiques modernes de développement et d’acquisition de logiciels » [PDF] encourage le service à acheter des logiciels sur mesure, développés selon des règles obscures de comptabilité de revient majorée, « dans la mesure du possible », au lieu de suivre les meilleures pratiques du secteur privé.
Même le rapport officiel du Comité sénatorial des forces armées [PDF] prévient que la directive de l’armée « semble s’écarter de la loi actuelle » et exige que le service fasse rapport d’ici le 15 janvier sur la façon dont il « mettra en œuvre la directive d’une manière qui soutient la participation des petites entreprises et des entrepreneurs de défense non traditionnels ».
Les maladresses de l’armée ne sont que la manifestation la plus récente et la plus flagrante du modèle commercial désuet en place au sein du ministère de la Défense. C’est une approche qui échoue systématiquement à rechercher, absorber et déployer de nouvelles technologies innovantes aussi rapidement que le monde commercial ou nos adversaires.
Il existe des poches d’excellence – comme DIU, AFWERX, SOFWERX et SDA – qui ont la culture entrepreneuriale inscrite dans leur ADN. Ils sont financés par un mélange désorganisé de fonds bien intentionnés, quoique non coordonnés – notamment Hedge Portfolio, APFIT, RDER, RCCTO et RIF – et fournissent des produits de pointe, y compris des logiciels, au combattant à la vitesse de la pertinence en utilisant méthodes d’achat commerciales. Mais la directive de l’Armée semble doubler le système existant dont tout le monde essaie de s’éloigner le plus rapidement possible.
Ce système actuel, qui ressemble au modèle d’économie centralisée soviétique, ignore notoirement la technologie actuellement disponible et les produits fabriqués par des sociétés commerciales, et fantasme à la place sur des armes exquises impossibles à fabriquer à travers le processus des « exigences », organise un concours d’écriture de fiction pour sélectionner l’une d’entre elles. l’un des cinq grands maîtres d’œuvre restants capables de rédiger de telles propositions, accorde ensuite au gagnant un monopole pendant des décennies pour un article qu’il n’a jamais fabriqué. Étant donné que le DoD s’engage à acheter ce produit uniquement auprès de cet entrepreneur, aucune entreprise privée n’investirait de sa poche dans un produit de qualité supérieure, car le DoD n’a aucun moyen de changer. Le maître d’œuvre est libre de dépenser des milliards de dollars des contribuables pendant des années, sans être gêné par les pressions concurrentielles d’autres fournisseurs ou d’adversaires qui nous suivent.
Le pire, cependant, est la façon dont ces maîtres d’œuvre sont payés, en particulier le modèle dit « Cost Plus » – qui a particulièrement suscité la colère dans le rapport du SASC. Les reportages des médias comparent souvent le modèle Cost-Plus à un arrangement horaire en matière de temps et de matériel. Ce n’est pas. C’est bien pire.
Imaginez que vous deviez remplacer le système de chauffage de votre maison. Vous préférez que l’offre d’un plombier soit proposée à un prix fixe ferme avec tout inclus pour éviter les mauvaises surprises à la fin. De nombreux plombiers travaillent de cette façon : remplissez un peu le devis pour des raisons de sécurité, puis effectuez le travail tout en contrôlant de manière agressive les dépenses afin de maximiser le profit restant à la fin. Des milliers d’années d’évolution économique en ont fait le modèle économique le plus populaire, car il récompense le travail efficace du fournisseur par des bénéfices plus élevés et récompense le client avec une certitude sur les coûts.
Si le travail est trop complexe pour un prix fixe ferme – par exemple s’il y a des inconnues à l’intérieur des murs – le plombier pourrait dire : « Ce sera 85 $ de l’heure pour ma main-d’œuvre, plus le coût des matériaux ». Il s’agit toujours d’une pratique commerciale normale. Le plombier sera récompensé pour avoir réduit le coût sous-jacent de cette heure aussi loin que possible en dessous de 85 $ afin de maximiser le profit sur chaque heure.
C’est là que le DoD déraille. Imaginez alors dire à votre plombier : « OK, à l’intérieur de ces 85 $ de l’heure, j’ai besoin de voir exactement combien vous vous payez, ainsi que vos employés, en termes de salaire, d’avantages sociaux et de tous vos coûts internes d’entreprise, afin de pouvoir m’assurer que vous n’êtes pas en train de payer. faire trop de profit ». Après un langage très coloré, le plombier vous dira que ce ne sont pas vos affaires.
Mais un sous-traitant de la défense ne peut pas dire à l’armée américaine d’aller au diable. Il n’existe pas de marché commercial pour les chars et les sous-marins. Ainsi, l’industrie de défense classique n’a eu d’autre choix que de mettre en œuvre des systèmes comptables laborieux et sur mesure – et, en fait, les a utilisés non seulement comme une barrière à l’entrée, empêchant les concurrents d’entrer dans le secteur de la défense, mais aussi comme un outil pour en tirer davantage de profits. du Pentagone.
Dans le monde du Cost Plus, les entreprises sont récompensées pour l’augmentation de leurs dépenses professionnelles. Au lieu de 85 $, vous obtenez 125 $, puis ajoutez toutes les dépenses d’audit et de comptabilité inutiles juste pour garder une trace de toutes ces absurdités et vous obtenez jusqu’à 150 $. Ensuite, comme vous disposez d’un monopole verrouillé, les heures passées à effectuer chaque tâche gonflent comme par magie une fois le travail commencé. Le client ne peut pas abandonner l’entrepreneur et passer à quelqu’un d’autre. L’excellent article The Law the Department of Defense Loves to Break décrit avec précision la philosophie erronée qui a poussé le DoD à créer ce modèle dystopique en premier lieu. (L’article a été rédigé par un employé de l’entrepreneur technologique non traditionnel Palantir, mais ne constitue pas une déclaration officielle de l’entreprise). Mais il va sans dire que c’est peut-être la pire façon d’acheter quoi que ce soit que l’on puisse imaginer.
Le résultat net de la structure d’incitation Cost Plus est de fausser le « faire ou acheter ? décision vers « faire » autant que possible. Acheter un article fini prêt à l’emploi qui pourrait réduire des années de déploiement chez le combattant et économiser des milliards dans le processus est un anathème pour un entrepreneur Cost Plus. Cela leur coûterait une tonne de profits qu’ils pourraient réaliser en réinventant les roues.
Les législateurs ne sont pas des mannequins. En 1994, ils ont adopté la Federal Acquisition Streamlining Act, qui, entre autres choses, exige qu’avant de pouvoir solliciter un contrat de développement personnalisé à coût majoré, le DoD doit d’abord rechercher sur le marché commercial quelque chose qui existe déjà et qui est « suffisamment proche » de ce qui est nécessaire, et s’il existe, achetez-le avec le modèle commercial utilisé par le fournisseur (qui est invariablement une sorte d’accord à prix fixe). Ceci est codifié dans 10 USC 3453.
Comme le précise le texte du rapport du Sénat, il est très difficile de voir comment la directive de mars de l’armée ne « s’écarte » pas de cette loi – et même si le service peut d’une manière ou d’une autre satisfaire à la lettre de la FASA, cela en viole grandement l’esprit. Et même si la FASA est loin d’être appliquée de manière cohérente, elle n’est pas lettre morte, comme le montre la défaite de l’armée face à Palantir lors d’un procès en 2017 sur cette même affaire. À l’avenir, un nouveau procès concernant la nouvelle politique pourrait coûter à l’armée des centaines de millions et des années de retard.
Pourtant, l’armée semble se diriger résolument vers le précipice, comme le montre cette déclaration du chef des acquisitions du service, Doug Bush : « Si certaines entreprises ne veulent pas soumissionner pour un contrat, c’est un pays libre. N’enchérissez pas. D’autres le feront. Mon objectif est simplement de doter l’armée des capacités nécessaires, pas de rendre tout le monde heureux. »
Mais les meilleurs éditeurs de logiciels au monde travaillent tous à prix fixe : en préordonnant Cost Plus, l’armée exclut de fait les meilleurs du secteur dès le départ. Quelle raison possible pourrait-on avoir pour faire cela ? Les seuls bénéficiaires de cette politique sont les entreprises de défense en place, qui se réjouissent de la confirmation du statu quo, et nos adversaires du monde entier, qui bénéficieront de l’aide et du réconfort de cette opportunité pour surpasser l’avantage compétitif des États-Unis.
Il incombe au Congrès d’intervenir, de mener une surveillance rigoureuse et, si nécessaire, d’adopter une nouvelle législation pour obliger l’armée à respecter à la fois la lettre et l’esprit de la loi fédérale sur la rationalisation des acquisitions. Il est clair que le Pentagone ne le fera pas lui-même.
Warren Katz est président de l’Alliance for Commercial Technology in Government, l’association industrielle représentant les entreprises de technologie commerciale qui souhaitent faire affaire avec le DoD à des conditions commerciales. Il a été directeur général de The Air Force Accelerator Powered by Techstars, éminent investisseur providentiel et fondateur de startups dans des entreprises à double usage.
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